十九屆中央紀委六次全會(huì )強調，永葆自我革命精神，以嚴明紀律整飭作風(fēng)，持續加固中央八項規定堤壩，堅持不懈整治群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)。中央紀委國家監委案件審理室深入貫徹落實(shí)六次全會(huì )精神，狠抓業(yè)務(wù)指導提質(zhì)增效，構筑了上下聯(lián)動(dòng)、同向發(fā)力的指導性案例常態(tài)化征集審編機制。在對內蒙古、河南、湖北、海南、云南等省（自治區）和廣州市紀委監委案件審理室提供的指導性案例素材稿進(jìn)行認真審核，特別是在對其中所涉“執紀執法要點(diǎn)”和“指導意義”相應內容審慎研究、反復論證的基礎上，嚴格遵循紀法規定，針對執紀執法實(shí)踐中存在的認識理解不統一、性質(zhì)認定不精準、處理處置不恰當、程序手續不規范等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，精準提煉和挖掘充實(shí)具有指導意義的核心觀(guān)點(diǎn)，組織編寫(xiě)了第三批（2022年第一批）指導性案例。此次發(fā)布的指導性案例，聚焦人民群眾反映強烈的公務(wù)接待中“吃公函”、損害群眾利益“亂攤派”以及對抗組織審查性質(zhì)認定、做好容錯減責免責工作等問(wèn)題，通過(guò)生動(dòng)案例，釋紀說(shuō)法論理，為各級紀檢監察機關(guān)精準規范開(kāi)展監督執紀執法工作提供明確指導。

各級紀檢監察機關(guān)要準確理解指導性案例的精神要旨，著(zhù)力提升精準把握執紀執法標準和運用政策策略能力，切實(shí)做到強化監督有態(tài)度、執紀問(wèn)責有力度、治病救人有溫度，增強“三不腐”一體推進(jìn)治理成效，更好發(fā)揮監督保障執行、促進(jìn)完善發(fā)展作用，以實(shí)際行動(dòng)迎接黨的二十大勝利召開(kāi)！

中央紀委國家監委發(fā)布第三批執紀執法指導性案例（一）

姚某使用“空白公函”報銷(xiāo)案

（2022年指導性案例第1號，總第8號）

【關(guān)鍵詞】

違反中央八項規定精神；“空白公函”；“吃公函”；由風(fēng)變腐；貪污侵占

【執紀執法要點(diǎn)】

黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面從嚴治黨從落實(shí)中央八項規定精神破題，黨風(fēng)政風(fēng)為之煥然一新。紀檢監察機關(guān)緊盯公款吃喝等突出問(wèn)題，“舌尖上的腐敗”得到有效整肅，但使用“空白公函”“虛假公函”搞違規吃喝，以及“一函多吃”等隱形變異問(wèn)題開(kāi)始抬頭。使用“空白公函”報銷(xiāo)個(gè)人費用的行為，本質(zhì)上是化公為私、貪污侵占的腐敗問(wèn)題，已經(jīng)由風(fēng)變腐，必須下大氣力予以整治。十九屆中央紀委六次全會(huì )指出，要持續加固中央八項規定堤壩，嚴肅整治公務(wù)接待中“吃公函”問(wèn)題。紀檢監察機關(guān)要自覺(jué)做到從政治上看、從政治上抓，深刻認識到不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題互為表里、同根同源，不正之風(fēng)滋生掩藏腐敗，腐敗行為助長(cháng)加劇不正之風(fēng)、甚至催生新的作風(fēng)問(wèn)題，堅持正風(fēng)肅紀不可分割，堅持嚴的主基調不動(dòng)搖，以反復抓、抓反復的堅韌和執著(zhù)，切實(shí)做到匡正風(fēng)氣、嚴肅黨紀。

【基本案情及處理結果】

姚某，中共黨員，A省B市文化市場(chǎng)綜合執法支隊黨總支書(shū)記、支隊長(cháng)。2020年12月至2021年3月，姚某等人5次參加該支隊組織的超標準公務(wù)接待，飲用高檔酒水，且每次公務(wù)接待均提供高檔香煙，共計超標準支出25590元。事后，為處理超標準公務(wù)接待費用，經(jīng)姚某同意，該支隊向外單位索要多份“空白公函”，虛構接待事項，將上述費用25590元在本單位報銷(xiāo)。2021年7月，姚某使用“空白公函”虛列接待事由和人數，將其私人用餐費用共計4327元在本單位報銷(xiāo)。2022年4月，姚某受到黨內嚴重警告、政務(wù)記大過(guò)處分，違紀違法所得4327元予以責令退賠。同時(shí)，責令提供和接受超標準公務(wù)接待的姚某等人，按照各自應承擔的份額，分別退賠違紀所得共計25590元。

【指導意義】

1.準確認定使用“空白公函”報銷(xiāo)個(gè)人費用的問(wèn)題性質(zhì)

本案處理過(guò)程中，關(guān)于姚某多次參加超標準公務(wù)接待活動(dòng)、同意使用“空白公函”報銷(xiāo)超標準公務(wù)接待費用的問(wèn)題，應當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以定性處理。但對于姚某使用“空白公函”報銷(xiāo)個(gè)人費用的問(wèn)題，則形成了如下兩種不同意見(jiàn)：

第一種意見(jiàn)認為，姚某用公款支付應由本人承擔的費用，應當認定為違反中央八項規定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百一十一條規定予以處理。

第二種意見(jiàn)認為，姚某作為本單位主要負責人，利用職務(wù)上的便利非法占有公共財物，已經(jīng)構成貪污，屬于職務(wù)違法，不應認定為違反中央八項規定精神。

經(jīng)分析，我們同意第二種意見(jiàn)。姚某作為本單位主要負責人，明知私人用餐費用應由個(gè)人承擔，仍以非法占有公共財物為目的，利用其擔任“一把手”職務(wù)上的便利，使用“空白公函”在本單位報銷(xiāo)私人用餐費用4327元。姚某的上述行為，不僅侵害了公共財物所有權，也侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性，其行為本質(zhì)是化公為私、貪污侵占的腐敗問(wèn)題，已經(jīng)由風(fēng)變腐，應予嚴肅處理。鑒于其貪腐行為尚未達到刑事追訴標準，應當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十三條第一款第（一）項規定，追究其紀律責任和監察責任。

2.精準把握“吃公函”問(wèn)題的主要表現和定性處理

《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》明確規定，對無(wú)公函的公務(wù)活動(dòng)不予接待。《黨政機關(guān)國內公務(wù)接待管理規定》明確要求，確因工作需要，接待單位可以安排工作餐一次，并嚴格控制陪餐人數；接待費報銷(xiāo)憑證應當包括財務(wù)票據、派出單位公函和接待清單。根據上述規定，“無(wú)函不接待”“無(wú)函不報銷(xiāo)”成為公務(wù)接待中的“硬杠杠”。但與此同時(shí)，個(gè)別黨員干部也動(dòng)起了利用公函“做文章”、搞違規吃喝的“歪心思”。實(shí)踐中，對于公務(wù)接待中“吃公函”問(wèn)題的定性處理，通常按照以下情形把握：

一是無(wú)公函接待，即接待單位對未出具公函的公務(wù)活動(dòng)來(lái)訪(fǎng)人員予以接待，并使用公款支付接待費用。此類(lèi)問(wèn)題違反了《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》第二十條和《黨政機關(guān)國內公務(wù)接待管理規定》第七條第一款關(guān)于“無(wú)函不接待”的明確規定，屬于違反中央八項規定精神，應當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以定性處理，并對所涉及費用予以責令退賠。

二是“一函多吃”，即同一接待單位對出具一份公函的公務(wù)活動(dòng)來(lái)訪(fǎng)人員，安排多次工作餐。此類(lèi)問(wèn)題鉆了公務(wù)接待活動(dòng)的“漏洞”，屬于違反中央八項規定精神，應當依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以定性處理。其中，所涉及的費用除正常接待費用外，其余部分均屬于違紀所得，應當責令退賠。

三是通過(guò)使用“空白公函”等方式，套取資金違規發(fā)放津貼補貼，解決違規接待、公款旅游等費用。一方面，套取資金行為本身違反了《中華人民共和國會(huì )計法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規；另一方面，套取資金用于違規發(fā)放津貼補貼，解決違規接待、公款旅游等費用的行為也違反了《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》等規定。鑒于上述兩類(lèi)行為之間具有牽連關(guān)系，套取資金的目的是為了解決違規發(fā)放津貼補貼、違規接待、公款旅游等違紀行為的費用，執紀執法實(shí)踐中通常“擇一重處理”，即按照套取資金后的違紀行為性質(zhì)，分別適用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零四條、第一百零五條、第一百零六條等規定予以定性處理。需要指出的是，套取資金后擬用于違規發(fā)放津貼補貼、違規接待、公款旅游等違紀行為，但尚未實(shí)施即被查處的，因后續的違紀行為并未實(shí)際發(fā)生，但套取資金行為本身即已違反法律法規規定，按照“擇一重處理”原則，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責任。對于此類(lèi)問(wèn)題中套取的資金，根據是否實(shí)際用于違紀行為，相應予以責令退賠或者糾正。

上述3種情形中，需要追究有關(guān)人員監察責任的，還應當依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條規定作出處理。實(shí)際套取資金后擬用于違紀違法活動(dòng)但尚未實(shí)施的，可以依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規定作出處理。

此外，實(shí)踐中還發(fā)現，有的單位因業(yè)務(wù)經(jīng)費緊張等原因，存在利用“空白公函”套取資金用于正常公務(wù)支出的情形。我們認為，此類(lèi)行為看似“情有可原”，但依照《中華人民共和國會(huì )計法》第九條等規定，實(shí)則是違反了財務(wù)管理規定，屬于違反國家法律法規，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責任。需要追究監察責任的，相應依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規定作出處理。

3.嚴肅追究“吃公函”問(wèn)題中其他責任人員的紀律責任和監察責任

在“吃公函”問(wèn)題中，除了違規提供公務(wù)接待的責任人員外，還包括被接待方、違規提供“空白公函”等相關(guān)責任人。對于這些責任人員，應當根據其具體行為，準確認定性質(zhì)和責任，予以恰當處理。

一是對接受無(wú)公函接待或者超標準、超范圍接待的人員，應當認定為違反中央八項規定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以處理，并責令其按照應當承擔的份額退賠違紀款。需要追究監察責任的，相應依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條第（二）項規定作出處理。

二是對違規向其他單位提供“空白公函”的人員，應當區分直接責任者和領(lǐng)導責任者，視具體情節輕重，認定為違反工作紀律，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一百三十三條規定追究紀律責任。需要追究監察責任的，相應依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十九條第（四）項規定作出處理。

【相關(guān)條款】

《財政違法行為處罰處分條例》（2011年1月8日修訂）

第六條 國家機關(guān)及其工作人員有下列違反規定使用、騙取財政資金的行為之一的，責令改正，調整有關(guān)會(huì )計賬目，追回有關(guān)財政資金，限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過(guò)處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開(kāi)除處分：

（一）以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金；

（二）截留、挪用財政資金；

（三）滯留應當下?lián)艿呢斦Y金；

（四）違反規定擴大開(kāi)支范圍，提高開(kāi)支標準；

（五）其他違反規定使用、騙取財政資金的行為。

《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》（2013年11月18日）

第二十條 黨政機關(guān)應當建立公務(wù)接待審批控制制度，對無(wú)公函的公務(wù)活動(dòng)不予接待，嚴禁將非公務(wù)活動(dòng)納入接待范圍。

第五十八條第（四）（五）項 有下列情形之一的，追究相關(guān)人員的責任：

（四）違反管理規定超標準或者以虛假事項開(kāi)支的；

（五）利用職務(wù)便利假公濟私的；

第六十條 違反本條例規定造成浪費的，根據情節輕重，由有關(guān)部門(mén)依照職責權限給予批評教育、責令作出檢查、誡勉談話(huà)、通報批評或者調離崗位、責令辭職、免職、降職等處理。

應當追究黨紀政紀責任的，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規定給予相應的黨紀政紀處分。

涉嫌違法犯罪的，依法追究法律責任。

第六十一條 違反本條例規定獲得的經(jīng)濟利益，應當予以收繳或者糾正。

違反本條例規定，用公款支付、報銷(xiāo)應由個(gè)人支付的費用，應當責令退賠。

《黨政機關(guān)國內公務(wù)接待管理規定》（2013年12月1日）

第五條第二款 公務(wù)外出確需接待的，派出單位應當向接待單位發(fā)出公函，告知內容、行程和人員。

第七條第一款 接待單位應當根據規定的接待范圍，嚴格接待審批控制，對能夠合并的公務(wù)接待統籌安排。無(wú)公函的公務(wù)活動(dòng)和來(lái)訪(fǎng)人員一律不予接待。

第十條第一款 接待對象應當按照規定標準自行用餐。確因工作需要，接待單位可以安排工作餐一次，并嚴格控制陪餐人數。接待對象在10人以?xún)鹊模悴腿藬挡坏贸^(guò)3人；超過(guò)10人的，不得超過(guò)接待對象人數的三分之一。

第十四條 接待費報銷(xiāo)憑證應當包括財務(wù)票據、派出單位公函和接待清單。

接待費資金支付應當嚴格按照國庫集中支付制度和公務(wù)卡管理有關(guān)規定執行。具備條件的地方應當采用銀行轉賬或者公務(wù)卡方式結算，不得以現金方式支付。

《中華人民共和國會(huì )計法》（2017年11月4日修正）

第九條 各單位必須根據實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項進(jìn)行會(huì )計核算，填制會(huì )計憑證，登記會(huì )計帳簿，編制財務(wù)會(huì )計報告。

任何單位不得以虛假的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項或者資料進(jìn)行會(huì )計核算。

《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018年8月18日）

第二十八條 黨組織在紀律審查中發(fā)現黨員有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的，或者有其他違法行為，損害黨、國家和人民利益的，應當視具體情節給予警告直至開(kāi)除黨籍處分。

第四十條第一款 對于違紀行為所獲得的經(jīng)濟利益，應當收繳或者責令退賠。

第一百零四條 違反有關(guān)規定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補貼、獎金等，對直接責任者和領(lǐng)導責任者，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷(xiāo)黨內職務(wù)或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開(kāi)除黨籍處分。

第一百零五條 有下列行為之一，對直接責任者和領(lǐng)導責任者，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷(xiāo)黨內職務(wù)或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開(kāi)除黨籍處分：

（一）公款旅游或者以學(xué)習培訓、考察調研、職工療養等為名變相公款旅游的；

（二）改變公務(wù)行程，借機旅游的；

（三）參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動(dòng)，借機旅游的。

以考察、學(xué)習、培訓、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游的，依照前款規定處理。

第一百零六條 違反公務(wù)接待管理規定，超標準、超范圍接待或者借機大吃大喝，對直接責任者和領(lǐng)導責任者，情節較重的，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷(xiāo)黨內職務(wù)處分。

第一百一十一條 有其他違反廉潔紀律規定行為的，應當視具體情節給予警告直至開(kāi)除黨籍處分。

第一百三十三條 在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統一戰線(xiàn)工作以及機關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責，造成損失或者不良影響的，應當視具體情節給予警告直至開(kāi)除黨籍處分。

 《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（2020年6月20日）

第二十五條第一款 公職人員違法取得的財物和用于違法行為的本人財物，除依法應當由其他機關(guān)沒(méi)收、追繳或者責令退賠的，由監察機關(guān)沒(méi)收、追繳或者責令退賠；應當退還原所有人或者原持有人的，依法予以退還；屬于國家財產(chǎn)或者不應當退還以及無(wú)法退還的，上繳國庫。

第三十三條第一款第（一）項 有下列行為之一的，予以警告、記過(guò)或者記大過(guò)；情節較重的，予以降級或者撤職；情節嚴重的，予以開(kāi)除：

（一）貪污賄賂的；

第三十五條 有下列行為之一，情節較重的，予以警告、記過(guò)或者記大過(guò)；情節嚴重的，予以降級或者撤職：

（一）違反規定設定、發(fā)放薪酬或者津貼、補貼、獎金的；

（二）違反規定，在公務(wù)接待、公務(wù)交通、會(huì )議活動(dòng)、辦公用房以及其他工作生活保障等方面超標準、超范圍的；

（三）違反規定公款消費的。

第三十九條第（四）項 有下列行為之一，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過(guò)或者記大過(guò)；情節較重的，予以降級或者撤職；情節嚴重的，予以開(kāi)除：

（四）工作中有弄虛作假，誤導、欺騙行為的；

第四十一條 公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節輕重給予相應政務(wù)處分。

（本文轉載自中央紀委國家監委網(wǎng)站）